「摘要」碳排放有著明顯的跨時(shí)空負(fù)外部性，綠色金融能夠在一定程度上糾正碳排放外部性。與商業(yè)性金融相比，政策性金融在糾正碳排放外部性上具有不可替代的突出作用。本文論述了碳中和面臨的外部性問(wèn)題，探討政策性金融在糾正碳排放外部性方面具有的獨(dú)特作用，并提出政策性金融支持碳達(dá)峰碳中和的政策建議。

「關(guān)鍵詞」政策性金融?綠色金融?碳達(dá)峰?碳中和?

2020年9月，我國(guó)就碳達(dá)峰與碳中和目標(biāo)做出鄭重承諾，力爭(zhēng)在2030年前碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這是我國(guó)首次提出碳中和目標(biāo)，彰顯了負(fù)責(zé)任大國(guó)的作為與擔(dān)當(dāng)。放眼全球，當(dāng)前已有130多個(gè)國(guó)家和地區(qū)設(shè)定了碳中和目標(biāo)，其中歐盟、美國(guó)均將實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)定在2050年。歐盟、美國(guó)的工業(yè)化起步較早，碳排放量均已呈現(xiàn)前期不斷增加、達(dá)到頂峰后下降的趨勢(shì)。其中，歐盟早在20世紀(jì)70年代末就實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，美國(guó)在2005年實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰。由此可見，從碳達(dá)峰到碳中和，預(yù)計(jì)歐盟需要71年、美國(guó)需要45年，而我國(guó)則僅有30年，這就意味著我國(guó)從碳達(dá)峰到碳中和時(shí)間緊、任務(wù)重，中和斜率將比歐盟和美國(guó)更加陡峭，碳中和之路將面臨巨大挑戰(zhàn)。

一、碳中和面臨的外部性問(wèn)題

外部性（Externality）是一種市場(chǎng)失靈，當(dāng)市場(chǎng)不能正常運(yùn)行時(shí)，外部性就會(huì)發(fā)生。這就意味著當(dāng)外部性發(fā)生時(shí)，其造成的影響溢出于市場(chǎng)之外并影響了他人收益，而他人不會(huì)因之得到補(bǔ)償或付出代價(jià)。負(fù)外部性是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)使他人或社會(huì)受損而造成損失的主體卻沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)代價(jià)，如企業(yè)生產(chǎn)造成污染導(dǎo)致周圍居民健康受損，但企業(yè)卻不需要對(duì)居民進(jìn)行補(bǔ)償，正外部性則與之相反。（一）碳排放的外部性。碳排放具備顯著的負(fù)外部性。眾所周知，二氧化碳作為溫室氣體之一，過(guò)度排放會(huì)引起氣溫和降水變化，加劇氣候風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)會(huì)威脅人類健康。企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)伴隨不同程度的碳排放，在不受監(jiān)管的環(huán)境中，企業(yè)獲得經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的利潤(rùn)而不需為碳排放支付成本。他人或社會(huì)承受碳排放造成的不良影響卻無(wú)法得到補(bǔ)償，碳排放的負(fù)外部性顯而易見。與其他外部性相比，碳排放的外部性具備跨時(shí)空特性。就跨時(shí)間特性來(lái)看，碳排放對(duì)氣候造成的危害通常不會(huì)立即顯現(xiàn)，往往需要幾十年甚至上百年。這就意味著當(dāng)代人造成的污染需要由后代人承擔(dān)代價(jià)，但后代人并不會(huì)因此受到補(bǔ)償，碳排放外部性代際特征明顯。就跨空間特性來(lái)看，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體碳排放通常大于發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體、企業(yè)碳排放通常大于個(gè)人碳排放，但由于氣候問(wèn)題的全球性特征，氣候變化和空氣污染等損害由不同地域的全體人類承擔(dān)，不受空間限制。碳排放跨時(shí)空的負(fù)外部性直接導(dǎo)致個(gè)人、單一部門甚至單一政體應(yīng)對(duì)氣候變化的動(dòng)力不足，因?yàn)橥獠啃詫⒊杀緩?qiáng)加給他人卻無(wú)需對(duì)他人進(jìn)行補(bǔ)償，在碳排放價(jià)格無(wú)法反映社會(huì)成本時(shí)，碳排放者缺乏減少排放的動(dòng)力。當(dāng)自由市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈時(shí)，缺乏糾正碳排放負(fù)外部性的有力手段。（二）技術(shù)進(jìn)步的外部性。糾正碳排放負(fù)外部性有兩條較明確的道路，一條是通過(guò)提高碳排放價(jià)格與碳排放相關(guān)生產(chǎn)活動(dòng)的成本，使外部性內(nèi)部化；另一條是通過(guò)技術(shù)進(jìn)步的方式降低與碳排放相關(guān)零碳技術(shù)成本。技術(shù)進(jìn)步表現(xiàn)出兩個(gè)特性，第一是非競(jìng)爭(zhēng)性，即一家企業(yè)使用一項(xiàng)新技術(shù)并不妨礙另一家企業(yè)使用；第二是非排他性，即一項(xiàng)技術(shù)一旦被開發(fā)出來(lái)且被公開披露，無(wú)法輕易排除其他企業(yè)對(duì)該技術(shù)的使用。由于上述兩個(gè)特性，技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)正外部性，即社會(huì)能享受技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的益處而無(wú)需付費(fèi)。但是，由于發(fā)明者不能將新技術(shù)的全部收益據(jù)為己有，技術(shù)創(chuàng)新的私人回報(bào)低于社會(huì)回報(bào)，這也就導(dǎo)致了技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)生率低于社會(huì)最優(yōu)水平。要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，技術(shù)進(jìn)步是必不可少的，但是零碳技術(shù)進(jìn)步同樣面臨這個(gè)問(wèn)題。（三）氣候變化的外部性。全球氣候變化會(huì)導(dǎo)致全世界范圍內(nèi)溫度的上升以及自然災(zāi)害的頻發(fā)，繼而帶來(lái)一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)。與人類面臨的其他問(wèn)題相比，全球氣候變化無(wú)疑更為棘手。它是全球性問(wèn)題，超出了市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府控制范疇，任何單一國(guó)家或地區(qū)都無(wú)力解決。氣候變化帶來(lái)的全球負(fù)外部性，需要全世界各國(guó)積極行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)通力合作、設(shè)置靈活有效的機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)，但是現(xiàn)階段全世界仍然缺乏有效的經(jīng)濟(jì)和政治機(jī)制。搭便車問(wèn)題對(duì)解決氣候變化全球外部性問(wèn)題造成巨大障礙，即各國(guó)傾向于尋求和維護(hù)自身利益，沒(méi)有動(dòng)力大幅減少碳排放。碳減排搭便車問(wèn)題使各國(guó)往往將減排希望寄托在其他國(guó)家身上，直接或間接減損了國(guó)際協(xié)議的效力。

二、綠色金融對(duì)碳排放外部性的糾正

（一）定義。當(dāng)前，國(guó)際上對(duì)綠色金融尚無(wú)統(tǒng)一定義，但究其根本，綠色金融是與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的金融活動(dòng)。為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，在市場(chǎng)不能有效配置綠色發(fā)展資源的情況下，綠色金融具備糾正市場(chǎng)失靈的作用，從服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)實(shí)體經(jīng)濟(jì)向綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，一定程度上糾正碳排放負(fù)外部性。

（二）綠色金融發(fā)生作用的渠道。綠色金融的核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)碳中和。實(shí)現(xiàn)碳中和的核心是處理好碳排放這一超時(shí)空的外部性問(wèn)題。現(xiàn)階段，綠色金融推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的主要渠道如下：一是資源配置，即通過(guò)信貸政策、監(jiān)管制度、貨幣政策、強(qiáng)制披露、綠色評(píng)價(jià)、行業(yè)自律及產(chǎn)品創(chuàng)新等措施，引導(dǎo)金融資源向綠色低碳轉(zhuǎn)型領(lǐng)域傾斜；二是風(fēng)險(xiǎn)管理，即通過(guò)氣候風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試、環(huán)境和氣候風(fēng)險(xiǎn)分析、綠色和棕色資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重調(diào)整等工具，增強(qiáng)金融體系管理氣候變化風(fēng)險(xiǎn)能力；三是市場(chǎng)定價(jià)，即推動(dòng)建設(shè)碳排放交易系統(tǒng)市場(chǎng)，發(fā)展碳期貨等衍生品，通過(guò)交易為碳排放定價(jià)。

（三）綠色金融發(fā)展的短板。我國(guó)綠色金融發(fā)展起步較晚，但發(fā)展速度較快，當(dāng)前綠色信貸規(guī)模和綠色債券規(guī)模分別位居全球第一位和第二位。盡管我國(guó)綠色金融已經(jīng)取得初步成果，但制約發(fā)展的短板依然明顯。

第一，金融機(jī)構(gòu)對(duì)綠色低碳發(fā)展引導(dǎo)作用不足。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)缺乏有引導(dǎo)作用的協(xié)調(diào)機(jī)制，削弱了金融機(jī)構(gòu)糾正碳排放負(fù)外部性、引導(dǎo)企業(yè)綠色發(fā)展的能力。商業(yè)性金融支持綠色低碳轉(zhuǎn)型一方面是對(duì)綠色企業(yè)或項(xiàng)目給予信貸支持，另一方面是對(duì)非綠色項(xiàng)目予以限制。但是，現(xiàn)階段金融機(jī)構(gòu)引入綠色發(fā)展的理念主要基于自愿性，導(dǎo)致部分金融機(jī)構(gòu)為追逐短期經(jīng)濟(jì)利益而繼續(xù)對(duì)高碳排放企業(yè)或項(xiàng)目提供資金支持，無(wú)益于糾正碳排放負(fù)外部性。

第二，綠色金融對(duì)綠色技術(shù)進(jìn)步支持不足。根據(jù)中國(guó)人民銀行統(tǒng)計(jì)，2018-2019年間我國(guó)綠色信貸中有超過(guò)40%的綠色信貸投放至交通運(yùn)輸行業(yè)，用于可再生能源及清潔能源的僅約25%，綠色信貸投放與綠色發(fā)展需求之間存在巨大差距。同時(shí)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)于綠色低碳技術(shù)研究領(lǐng)域的長(zhǎng)期貸款投放不足，用于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的大規(guī)模、長(zhǎng)期限、對(duì)收益率要求低的貸款供應(yīng)不充分。

第三，信息披露體系不夠完善。目前，我國(guó)存在綠色信息披露強(qiáng)制性不足、披露標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管層關(guān)系未厘清等問(wèn)題。盡管我國(guó)相關(guān)部門針對(duì)銀行業(yè)提出了政策指導(dǎo)，但由于強(qiáng)制性綠色信息披露機(jī)制未明確，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)基于自身經(jīng)營(yíng)、投資者關(guān)系等考量，通常選擇性披露發(fā)展目標(biāo)、投資組合、資金投向、運(yùn)作模式等信息，信息披露質(zhì)量有待提高。

三、政策性金融支持碳達(dá)峰碳中和的作用

（一）政策性金融的理論依據(jù)

1.資源配置理論。在市場(chǎng)發(fā)生失靈的情況下，商業(yè)性金融追逐高額利潤(rùn)的天性使得資金更多向經(jīng)濟(jì)效益好的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)和項(xiàng)目流動(dòng)，而社會(huì)效益好、經(jīng)濟(jì)效益差的行業(yè)或項(xiàng)目難以得到資金支持，間接導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”。為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，需要采取非市場(chǎng)的資源配置手段，以提高資源配置的針對(duì)性和有效性，因此不以營(yíng)利為目標(biāo)的政策性金融是符合上述條件的工具。

2.政府與市場(chǎng)關(guān)系理論。政府與市場(chǎng)關(guān)系理論又稱市場(chǎng)失靈理論、政府干預(yù)理論。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之下，市場(chǎng)與政府發(fā)揮各自不同的職能。面對(duì)碳排放、氣候變化的外部性，市場(chǎng)通常處于失靈狀態(tài)，需要政府進(jìn)行適當(dāng)和必要的干預(yù)。政策性金融是財(cái)政與貨幣、政府與市場(chǎng)之間的結(jié)合體，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、調(diào)控市場(chǎng)機(jī)制的重要手段和形式。發(fā)揮政策性金融特有的補(bǔ)充與輔助性優(yōu)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)意義重大但商業(yè)性金融無(wú)意或無(wú)力支持的領(lǐng)域發(fā)揮作用。

（二）政策性金融支持碳中和的獨(dú)特作用

1.重點(diǎn)扶持與強(qiáng)力推進(jìn)作用。為應(yīng)對(duì)碳排放的負(fù)外部性，政策性金融可提供大量、長(zhǎng)期限、穩(wěn)定的信貸供給，在商業(yè)性金融能力不足或不愿進(jìn)行信貸投放的領(lǐng)域發(fā)揮投融資主體作用和主導(dǎo)性功能。相較于傳統(tǒng)行業(yè)，低碳行業(yè)通常發(fā)展周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較高，商業(yè)性金融在提供綠色信貸時(shí)，更多關(guān)注資金的流動(dòng)性、收益性和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，對(duì)投融資期限錯(cuò)配問(wèn)題關(guān)注不足，導(dǎo)致部分低碳發(fā)展項(xiàng)目無(wú)法得到長(zhǎng)期限的信貸支持，增加項(xiàng)目執(zhí)行中資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。政策性金融更多聚焦全局性、關(guān)鍵性、重點(diǎn)性領(lǐng)域，可接受較長(zhǎng)的負(fù)債久期和資產(chǎn)久期，能夠通過(guò)發(fā)行綠色債券的方式提供長(zhǎng)期限資金。政策性金融通過(guò)發(fā)行綠色金融債券等方式，為綠色低碳發(fā)展提供可靠資金來(lái)源。

2.與綠色金融有效耦合作用。將外部性內(nèi)部化是糾正碳排放外部性的核心要義，是綠色金融重點(diǎn)要解決的問(wèn)題之一。因此，綠色金融支持的項(xiàng)目通常需要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，若僅從經(jīng)濟(jì)效益測(cè)算往往利潤(rùn)微薄甚至無(wú)利可圖。同時(shí)，綠色項(xiàng)目通常實(shí)施周期較長(zhǎng)、需要與國(guó)際規(guī)則相匹配，商業(yè)性金融在此領(lǐng)域積累的經(jīng)驗(yàn)往往少于政策性金融。政策性金融的特性與綠色金融低成本、長(zhǎng)期限、國(guó)際化的特點(diǎn)高度耦合。綠色項(xiàng)目需要解決外部性內(nèi)部化的難題，與政策性金融的使命不謀而合；綠色項(xiàng)目通?；貓?bào)率較低，與政策性金融“保本微利”的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)一致；綠色項(xiàng)目通常需要長(zhǎng)期限、穩(wěn)定的資金供給，與政策性金融的資產(chǎn)負(fù)債管理模式與風(fēng)險(xiǎn)偏好相匹配；綠色金融需要國(guó)際化發(fā)展，國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)豐富的政策性金融是推動(dòng)綠色金融國(guó)際化的主力軍。

3.推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步的開發(fā)效應(yīng)。技術(shù)研發(fā)結(jié)果充滿不確定性，故商業(yè)性金融按照收益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的原則通常需要較高的資金回報(bào)。政策性金融不以營(yíng)利為目的，研發(fā)貸款可專款用于生產(chǎn)研發(fā)、產(chǎn)能擴(kuò)建、轉(zhuǎn)型升級(jí)等生產(chǎn)性投資環(huán)節(jié)，資金用途專用性較商業(yè)性金融更高。在需要投資金額較大、期限較長(zhǎng)的領(lǐng)域，政策性金融資金能夠?yàn)槠髽I(yè)生產(chǎn)研發(fā)活動(dòng)提供強(qiáng)力支持。面對(duì)技術(shù)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)高、收益不確定性大的問(wèn)題，政策性金融可與政府共同搭建信用體系，以突出技術(shù)進(jìn)步的正外部性，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步和成果落地轉(zhuǎn)化。

4.有利于促進(jìn)國(guó)際化合作。為應(yīng)對(duì)氣候變化的全球外部性，全世界各國(guó)需要協(xié)調(diào)合作。溫室氣體對(duì)氣候變化帶來(lái)廣泛而深遠(yuǎn)的影響，其在全球范圍內(nèi)的跨國(guó)外部性和代際外部性特征、搭便車問(wèn)題等，使解決氣候變化問(wèn)題必須超越單個(gè)國(guó)家自身決策范疇，尋求廣泛的國(guó)際合作。政策性金融是我國(guó)綠色金融規(guī)范化、國(guó)際化發(fā)展不可或缺的力量，也是促進(jìn)國(guó)際合作、講好中國(guó)故事的先行者。

四、政策建議

（一）明確綠色金融標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)資源配置。為糾正碳排放外部性，政策性金融應(yīng)統(tǒng)籌直接支持與虹吸擴(kuò)張作用，擇優(yōu)選擇綠色低碳發(fā)展產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和項(xiàng)目，發(fā)揮金融市場(chǎng)倡導(dǎo)與誘導(dǎo)性功能。做好碳達(dá)峰碳中和工作頂層設(shè)計(jì)，明確時(shí)間表、路線圖、施工圖，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎(chǔ)之上。推動(dòng)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)制定，建立健全系統(tǒng)性產(chǎn)品和服務(wù)體系框架。積極爭(zhēng)取配套支持政策，拓寬長(zhǎng)期、穩(wěn)定的低成本資金來(lái)源渠道，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)稅政策與政策性金融資金配置方向，綜合運(yùn)用貸、債、投、租、保等多樣化政策性金融工具，力求外部性內(nèi)部化，提高項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）助推技術(shù)進(jìn)步，科學(xué)調(diào)配信貸資源。綠色低碳技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目普遍收益率低、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，政策性金融應(yīng)立足主責(zé)主業(yè)，通過(guò)調(diào)配信貸資源投放加強(qiáng)對(duì)技術(shù)研發(fā)支持。一是要加大針對(duì)企業(yè)技術(shù)研發(fā)活動(dòng)的資金支持力度，助力實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破，在項(xiàng)目選擇中適當(dāng)降低投資回報(bào)率要求，延長(zhǎng)投資回收期限。二是加大對(duì)碳捕獲封存與利用、新能源開發(fā)與利用等重大技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目的支持力度，以示范帶動(dòng)推廣，支持建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群示范項(xiàng)目，發(fā)揮政策性金融的引領(lǐng)作用。三是密切結(jié)合綠色低碳技術(shù)研發(fā)產(chǎn)業(yè)特征，抓住發(fā)展窗口期，科學(xué)匹配貸款期限和金額，做到優(yōu)中選優(yōu)、精準(zhǔn)投放、應(yīng)扶盡扶。

（三）加強(qiáng)國(guó)際合作，完善信息披露機(jī)制。綠色金融標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目認(rèn)定應(yīng)逐步、有序地與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，立足我國(guó)實(shí)際逐步對(duì)接國(guó)際可持續(xù)性發(fā)展貸款概念、綠色債券標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等，適當(dāng)引入國(guó)際第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。匹配全球綠色金融主流發(fā)展趨勢(shì)，要逐步完善綠色金融信息披露工作，加快信息披露制度建設(shè)；穩(wěn)步踐行綠色金融披露實(shí)施路徑，逐步提高資產(chǎn)負(fù)債組合、自身運(yùn)營(yíng)等披露水平，加強(qiáng)氣候與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)信息的披露，適時(shí)開展情景分析與壓力測(cè)試。

（四）完善激勵(lì)政策，促進(jìn)綠色金融良性發(fā)展。在綠色金融中，政策性金融較之商業(yè)性金融具備先發(fā)優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)該領(lǐng)域的探索與實(shí)踐。建議金融監(jiān)管部門積極探索貨幣政策和審慎監(jiān)管在支持綠色低碳轉(zhuǎn)型中的作用。一是在負(fù)債端，對(duì)政策性金融出臺(tái)支持政策，擴(kuò)大低成本資金來(lái)源，解決期限匹配和資產(chǎn)端定價(jià)問(wèn)題。二是在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償端，豐富綠色保險(xiǎn)或擔(dān)?；甬a(chǎn)品，研究由相關(guān)政府部門出資設(shè)立擔(dān)?；?，降低政策性金融信貸違約成本支出和經(jīng)濟(jì)資本占用。三是稅收成本端，給予政策性金融綠色金融業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠，提升投資積極性。四是績(jī)效考核端，對(duì)政策性金融支持碳達(dá)峰碳中和相關(guān)業(yè)務(wù)給予特殊考核，形成對(duì)政策性金融正向激勵(lì)。