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「摘要」生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式兼顧生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有望成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新亮點(diǎn)。對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)而言，更是亟待拓展的一片業(yè)務(wù)“藍(lán)海”。本文從EOD模式的內(nèi)涵、特征和政策發(fā)展出發(fā)，結(jié)合農(nóng)發(fā)行湖南省分行支持EOD項(xiàng)目的初步實(shí)踐，分析了當(dāng)前EOD模式項(xiàng)目開發(fā)存在的問題，并針對(duì)性地提出政策性金融支持EOD模式的對(duì)策建議。
「關(guān)鍵詞」生態(tài)環(huán)境?EOD模式?政策性金融??
近年來(lái)，習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的理念逐漸深入人心，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和迫切性愈發(fā)凸顯。然而，環(huán)保項(xiàng)目投資的“公益性”和低收益率與資本的逐利性相悖，生態(tài)環(huán)境的治理與改善長(zhǎng)期依賴政府支出，市場(chǎng)機(jī)制難以有效發(fā)揮作用，明顯制約了綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式將現(xiàn)金流匱乏的生態(tài)治理項(xiàng)目和盈利性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“肥瘦搭配”，融合推進(jìn)，使生態(tài)改善帶來(lái)的溢價(jià)內(nèi)部化[1]，在項(xiàng)目包內(nèi)部實(shí)現(xiàn)成本和收益的平衡，從而改變過去綠色環(huán)保項(xiàng)目“沒錢賺”的情況，讓生態(tài)保護(hù)和盈利掙錢并行不悖。在追求高質(zhì)量發(fā)展、強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共處的時(shí)代背景下，EOD模式前景廣闊，對(duì)于政策性金融機(jī)構(gòu)而言，更是亟待拓展的業(yè)務(wù)“藍(lán)?！?。本文從EOD模式的內(nèi)涵、特征和政策發(fā)展入手，結(jié)合湖南分行EOD融資模式的實(shí)踐情況，分析當(dāng)前EOD模式推廣應(yīng)用中存在的問題，并提出政策性金融支持EOD項(xiàng)目的建議。
一、EOD模式的內(nèi)涵、特征及政策發(fā)展
（一）EOD模式的內(nèi)涵EOD是Ecology-Oriented Development的縮寫，意為生態(tài)導(dǎo)向的開發(fā)模式。1999年，美國(guó)學(xué)者Honachefsky首次提出“生態(tài)導(dǎo)向”概念，強(qiáng)調(diào)要將區(qū)域生態(tài)價(jià)值與土地開發(fā)政策結(jié)合，以生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化推動(dòng)區(qū)域內(nèi)土地資源的升值，進(jìn)而反哺生態(tài)環(huán)境修復(fù)[2]，這一理念迅速在世界范圍內(nèi)獲得認(rèn)同。我國(guó)生態(tài)環(huán)境部認(rèn)為，EOD模式通過將生態(tài)治理項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目聯(lián)合經(jīng)營(yíng)、一體推進(jìn)，在改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)林下經(jīng)濟(jì)、健康養(yǎng)老、生態(tài)旅游、智能園區(qū)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的增值溢價(jià)，是一種創(chuàng)新性的項(xiàng)目組織實(shí)施方式。實(shí)施EOD模式是對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想的有力踐行，是推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要路徑，也是促進(jìn)生態(tài)環(huán)保投融資的關(guān)鍵舉措。在追求可持續(xù)發(fā)展的當(dāng)下，EOD模式統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)和地方開發(fā)，推動(dòng)地方生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與生態(tài)環(huán)境治理，將成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)。（二）EOD模式的特征1.肥瘦搭配，融合發(fā)展。EOD模式既要有公益性強(qiáng)、收益性差的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目作為基礎(chǔ)，也要有現(xiàn)金流充足的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)作為必要的補(bǔ)充，兩者缺一不可、互融互促，以收益頗豐的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目為公益性強(qiáng)的環(huán)境治理項(xiàng)目輸送“現(xiàn)金流”，在項(xiàng)目包的內(nèi)部實(shí)現(xiàn)投資成本和收益的平衡，從而增強(qiáng)整體項(xiàng)目的“造血”能力，解決公益性環(huán)保項(xiàng)目融資困難、增加財(cái)政負(fù)擔(dān)的突出難題，提高項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)互相融合，改變了以生態(tài)資源損耗為代價(jià)的粗放式發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)了人與自然和諧共生，不斷增強(qiáng)民眾的幸福感和獲得感。2.統(tǒng)籌謀劃，一體實(shí)施。EOD項(xiàng)目以生態(tài)建設(shè)為基礎(chǔ)，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，應(yīng)該由同一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施主體統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施，綜合考慮當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境特點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)需求，統(tǒng)攬全局、因地制宜、系統(tǒng)推進(jìn)。只有堅(jiān)持通盤籌劃、一體化推進(jìn)的原則，才能確保環(huán)境和產(chǎn)業(yè)互不割裂，才能促使實(shí)施主體合理規(guī)劃項(xiàng)目、在短期投入和長(zhǎng)期發(fā)展之間取得有機(jī)平衡，最終建立起以產(chǎn)業(yè)收入補(bǔ)貼環(huán)境治理投入的長(zhǎng)效機(jī)制。3.生態(tài)優(yōu)先，反哺產(chǎn)業(yè)。EOD模式始終堅(jiān)持綠色環(huán)保的發(fā)展理念，將生態(tài)建設(shè)作為區(qū)域發(fā)展的基調(diào)，以優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境吸引人口集聚，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合升級(jí)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體增值。EOD模式的精髓便在于“反哺”，也就是將生態(tài)改善帶來(lái)的正外部效益提前鎖定，使之轉(zhuǎn)化為片區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，以產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益覆蓋前期環(huán)境治理投入，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步提升、區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。（三）EOD模式在我國(guó)的政策發(fā)展“十三五”時(shí)期是我國(guó)EOD模式的萌芽階段。2016年11月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的通知》提到“探索環(huán)境治理項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)開發(fā)項(xiàng)目組合開發(fā)模式”,被視作我國(guó)EOD政策的開端。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)一步深化“放管服”改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》中首次提出探索開展EOD模式，打造標(biāo)桿示范項(xiàng)目。2019年1月，生態(tài)環(huán)境部和全國(guó)工商聯(lián)共同發(fā)文《關(guān)于支持服務(wù)民營(yíng)企業(yè)綠色發(fā)展的意見》，明確以EOD模式和工業(yè)園區(qū)、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理相結(jié)合的方式發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，這是全國(guó)工商聯(lián)首次作為發(fā)文單位出現(xiàn)。2020年以后，EOD模式政策開始密集出臺(tái)。2020年5月，多部委聯(lián)合發(fā)文，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與EOD模式創(chuàng)新。2020年9月，國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資培育壯大新增長(zhǎng)點(diǎn)增長(zhǎng)極的指導(dǎo)意見》中提出，探索開展環(huán)境綜合治理托管、EOD模式等環(huán)境治理模式創(chuàng)新。半個(gè)月后，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委和國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)征集EOD模式備選項(xiàng)目，這標(biāo)志著EOD模式開始由政策端轉(zhuǎn)向?qū)嵺`端。2021年4月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》，闡明要“推進(jìn)生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目試點(diǎn)”。
在各方推動(dòng)下，EOD試點(diǎn)工作方興未艾。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》，第一批36個(gè)EOD項(xiàng)目脫穎而出。2022年3月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》，將EOD模式項(xiàng)目列為入庫(kù)對(duì)象，標(biāo)志著EOD項(xiàng)目的申報(bào)和謀劃趨于規(guī)范化、常態(tài)化。2022年4月，生態(tài)環(huán)境部公布第二批EOD試點(diǎn)項(xiàng)目清單，58個(gè)項(xiàng)目榜上有名。EOD試點(diǎn)項(xiàng)目基本圍繞礦山修復(fù)、水生態(tài)治理、流域綜合治理、農(nóng)村人居環(huán)境治理、沙漠生態(tài)治理、固定廢物綜合利用、高新技術(shù)園區(qū)等七大領(lǐng)域開展?？傮w來(lái)看，EOD模式仍處在“摸著石頭過河”的探索階段。
二、湖南分行EOD融資模式的初步實(shí)踐
近些年，湖南分行穩(wěn)步探索EOD融資模式，支持了一些生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)項(xiàng)目，涉及水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、物流園（多式聯(lián)運(yùn)）建設(shè)、蝦蟹水稻養(yǎng)殖、土壤修復(fù)和綠色產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等領(lǐng)域，有效推動(dòng)地方生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合互促。主要做法有：
（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)、銀企聯(lián)動(dòng)
一是主動(dòng)走訪，凝聚共識(shí)。密切聯(lián)系環(huán)保行業(yè)主管部門，通過座談交流、政策宣講等方式，及時(shí)掌握EOD模式相關(guān)政策和官方解讀，形成生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的融資共識(shí)。加強(qiáng)專業(yè)人員培訓(xùn)，派相關(guān)工作人員參加行業(yè)主管部門組織的EOD專題培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)全國(guó)范圍內(nèi)EOD典型案例和優(yōu)秀地方經(jīng)驗(yàn)。二是及時(shí)篩選，積極對(duì)接。運(yùn)用生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行篩選、審核，判斷項(xiàng)目是否符合農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務(wù)范圍，并將EOD項(xiàng)目清單下發(fā)至相關(guān)分支行機(jī)構(gòu)。由分支機(jī)構(gòu)主動(dòng)聯(lián)系當(dāng)?shù)卣⑾嚓P(guān)部門和目標(biāo)客戶，通過召開項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)、銀政企交流會(huì)等方式，深化生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域業(yè)務(wù)合作。三是及時(shí)總結(jié)，共學(xué)共推。加強(qiáng)模式總結(jié)提煉，將支持的湘陰縣鶴龍湖生態(tài)環(huán)境綜合治理及蟹蝦小鎮(zhèn)建設(shè)EOD項(xiàng)目納入《典型案例匯編》，供分支機(jī)構(gòu)參考借鑒。以政策宣講、產(chǎn)品推介、案例示范的政策性金融大講壇“共學(xué)”模式，深入全省各市州和重點(diǎn)縣市開展政銀企聯(lián)合培訓(xùn)和項(xiàng)目對(duì)接，共同探索生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目的市場(chǎng)化融資路徑。 （二）前瞻性介入項(xiàng)目策劃以巡回輔導(dǎo)、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)商診斷的“共商”模式，深入項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，精準(zhǔn)對(duì)接客戶，按照“三化一有”（市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、法制化、有效益）的辦貸原則和思路積極開展EOD項(xiàng)目策劃。一是重視建設(shè)內(nèi)容的關(guān)聯(lián)性。在前期規(guī)劃中，建議客戶選擇與項(xiàng)目生態(tài)治理內(nèi)容高度關(guān)聯(lián)的特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育，使項(xiàng)目符合“肥瘦搭配”特征，能夠以產(chǎn)業(yè)收入持續(xù)反哺生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面的前期投入。在此基礎(chǔ)之上，逐步探索出“生態(tài)修復(fù)+漁業(yè)振興”“水域治理+蝦蟹養(yǎng)殖”等融資模式，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。二是加強(qiáng)項(xiàng)目現(xiàn)金流管理。結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦和發(fā)展規(guī)劃，依法依規(guī)挖掘、設(shè)計(jì)、組合現(xiàn)金流，做實(shí)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目還款來(lái)源。例如，南縣琴湖綜合治理及生態(tài)稻蝦產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施（一期）建設(shè)項(xiàng)目擬通過水域綜合治理工程改善水體質(zhì)量，優(yōu)化周邊環(huán)境，同時(shí)完善農(nóng)田水利設(shè)施、發(fā)展稻蝦種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。得知該項(xiàng)目有融資需求，湖南分行提早介入、精心謀劃，立足南縣“稻蝦共養(yǎng)”優(yōu)勢(shì)和稻蝦產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分挖掘項(xiàng)目2100畝稻蝦基地產(chǎn)生的小龍蝦、稻蝦米銷售收入以及借款人存量土地轉(zhuǎn)讓收入，做優(yōu)項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)。（三）有效落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施產(chǎn)業(yè)培育往往需要一個(gè)長(zhǎng)期過程，不可能立竿見影，這意味著EOD項(xiàng)目的第一還款來(lái)源面臨較大不確定性。在探索EOD項(xiàng)目融資模式的過程中，高度重視抵押物的風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用，抓實(shí)落細(xì)風(fēng)險(xiǎn)防控。以南縣琴湖綜合治理及生態(tài)稻蝦產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施（一期）建設(shè)項(xiàng)目為例，在第三方全額保證擔(dān)保的基礎(chǔ)之上，還要求借款人追加其關(guān)聯(lián)企業(yè)名下的國(guó)有土地使用權(quán)作為抵押物，使綜合擔(dān)保覆蓋率提高至130.09%。此外，積極探索創(chuàng)新水域經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押方式，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目貸款的擔(dān)保能力。例如，益陽(yáng)大通湖生態(tài)恢復(fù)及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以鰱鳙捕撈收入反哺前期湖泊生態(tài)修復(fù)，借款人與益陽(yáng)市大通湖國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限責(zé)任公司簽訂《國(guó)有農(nóng)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同書》，取得大通湖12.39萬(wàn)畝水域經(jīng)營(yíng)權(quán)，積極與當(dāng)?shù)卣逃懰蚪?jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)辦證事宜，多次走訪相關(guān)部門，最終由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》，土地用途為“湖泊水面”，使該項(xiàng)目在全額保證擔(dān)保的基礎(chǔ)上，追加了12.39萬(wàn)畝水域經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，綜合擔(dān)保覆蓋率達(dá)181%，第二還款來(lái)源得到有效充實(shí)。三、EOD模式項(xiàng)目開發(fā)存在的問題
《生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）》的印發(fā)標(biāo)志著生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)）的建立，生態(tài)環(huán)境部開發(fā)的生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)也于2022年3月同步上線運(yùn)行，意在加強(qiáng)與國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行等十多家金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接。依托項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)和管理系統(tǒng)，金融機(jī)構(gòu)可以對(duì)入庫(kù)EOD項(xiàng)目進(jìn)行篩選，為符合融資條件的項(xiàng)目提供資金支持。然而，在推進(jìn)EOD項(xiàng)目的過程中，存在一些值得關(guān)注的問題。
（一）試點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)模大，單一銀行“獨(dú)木難支”
部委公布的EOD試點(diǎn)項(xiàng)目普遍規(guī)模極大，項(xiàng)目總投資動(dòng)輒數(shù)十億甚至過百億。以湖南省入選國(guó)家EOD模式試點(diǎn)的項(xiàng)目為例，長(zhǎng)沙市望城區(qū)濱水新城核心區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目總投資108.81億，湖南城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)水系綜合整治（二期）項(xiàng)目總投資110.58億，湖南省婁底經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)總投資45.38億。這些大型項(xiàng)目的推進(jìn)需要幾十億的貸款支持，由任何一家銀行獨(dú)自支持這類重大項(xiàng)目都會(huì)導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)過于集中?？紤]到銀行對(duì)單一法人客戶的最高授信額度限制和風(fēng)險(xiǎn)防控方面的要求，單靠一家銀行往往不能滿足國(guó)家EOD試點(diǎn)項(xiàng)目的巨額資金需求。
（二）產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入周期長(zhǎng)，收益不確定性較大
在國(guó)家層面，對(duì)EOD模式項(xiàng)目利好的政策不斷出臺(tái)，但EOD模式項(xiàng)目的重點(diǎn)收入來(lái)源——產(chǎn)業(yè)分成收入和土地環(huán)境溢價(jià)收益，均面臨著較大不確定性。一方面，發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、獲取收益反哺項(xiàng)目投資是一件周期長(zhǎng)、見效慢的事情，投資回報(bào)的不確定性較高。無(wú)論是在修復(fù)生態(tài)、美化環(huán)境的基礎(chǔ)上引進(jìn)社會(huì)資本，打造特色農(nóng)業(yè)、醫(yī)療康養(yǎng)等多元化產(chǎn)業(yè)，亦或是因地制宜開發(fā)具有較強(qiáng)盈利能力的“光伏+”、風(fēng)電、生物利用等清潔能源產(chǎn)業(yè)，要想在當(dāng)?shù)匦纬奢^為成熟、具備持續(xù)反哺能力的特色產(chǎn)業(yè)，都需要?jiǎng)虞m三五年甚至十年以上的培育周期，并且在項(xiàng)目投資過程中，難以有效地測(cè)算由于產(chǎn)業(yè)集聚效益而產(chǎn)生的投資收益。另一方面，房地產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)日薄西山之勢(shì)，地價(jià)上漲動(dòng)力不足。近幾年中央堅(jiān)持“房住不炒”政策不放松，監(jiān)管部門為房企劃定“三條紅線”，地產(chǎn)行業(yè)融資收緊；我國(guó)人口出生率持續(xù)下降，從長(zhǎng)期來(lái)看將明顯削弱住房需求。我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)低迷態(tài)勢(shì)，再加上房地產(chǎn)經(jīng)過二十多年的繁榮發(fā)展，各地土地價(jià)格基本已上漲至高位，后續(xù)土地增值溢價(jià)空間不大。
（三）專業(yè)化運(yùn)作要求高，項(xiàng)目落地實(shí)施難
一體化實(shí)施是部委對(duì)EOD模式試點(diǎn)項(xiàng)目的硬性申報(bào)要求。依托項(xiàng)目?jī)H由一個(gè)市場(chǎng)主體統(tǒng)籌實(shí)施，以避免出現(xiàn)碎片化管理、偏離主線的問題。EOD模式下，生態(tài)環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)同步推進(jìn)，這兩個(gè)類型的項(xiàng)目往往還分別包括多個(gè)獨(dú)立子項(xiàng)目，例如，湖南某入選第二批EOD模式試點(diǎn)的項(xiàng)目由3個(gè)環(huán)境治理提升項(xiàng)目和5個(gè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目組成，這無(wú)疑增加項(xiàng)目建設(shè)的系統(tǒng)性和復(fù)雜性，也對(duì)參與投資運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本方提出了更高的綜合能力和專業(yè)水平要求。作為項(xiàng)目實(shí)施主體的社會(huì)資本方不僅要在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域具有較高的專業(yè)水平，還要具備較強(qiáng)的區(qū)域綜合開發(fā)和產(chǎn)業(yè)培育能力，能夠勝任從規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等開發(fā)全周期的一體化實(shí)施任務(wù)，確保項(xiàng)目順利完成、達(dá)產(chǎn)見效。然而，從目前正在實(shí)施的EOD項(xiàng)目來(lái)看，具備生態(tài)治理專業(yè)能力的項(xiàng)目實(shí)施主體普遍不具備特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)能力，而能夠勝任區(qū)域綜合開發(fā)的企業(yè)往往在生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)不足，這無(wú)疑增加了EOD項(xiàng)目實(shí)施的難度。
（四）開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)因素多，監(jiān)測(cè)反饋體系缺乏
EOD模式是一種新生事物，近幾年才開始在國(guó)內(nèi)應(yīng)用推廣，開發(fā)過程中面臨較多風(fēng)險(xiǎn)。首先，與傳統(tǒng)開發(fā)模式相比，EOD模式缺乏可借鑒的成功案例和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，難以預(yù)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的各種困難，也難以提前制定較為周全的應(yīng)急預(yù)案。其次，生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的顯著特征之一是社會(huì)公益性，其盈利能力較低，而EOD項(xiàng)目將生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的理念貫穿項(xiàng)目始終，其鮮明的生態(tài)經(jīng)濟(jì)屬性必定會(huì)引發(fā)特定的投資風(fēng)險(xiǎn)。此外，EOD項(xiàng)目周期長(zhǎng)、變數(shù)大，生態(tài)環(huán)境優(yōu)化需要一定的時(shí)間；所涉及行業(yè)種類多、跨度大，土地一級(jí)開發(fā)還面臨政策風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目開發(fā)過程中生產(chǎn)要素多，產(chǎn)業(yè)培育見效慢，生態(tài)優(yōu)勢(shì)能否轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)也存在較高的不確定性。相關(guān)利益主體亟需加強(qiáng)對(duì)EOD項(xiàng)目跟蹤和監(jiān)測(cè)。然而，在EOD模式項(xiàng)目實(shí)施過程中，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和效果反饋體系尚未建立，銀行等利益主體難以及時(shí)掌握項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度和資金使用的合規(guī)性。
四、政策性金融支持EOD模式的建議
（一）創(chuàng)新投融資模式
農(nóng)發(fā)行要?jiǎng)?chuàng)新投融資渠道，加大對(duì)EOD項(xiàng)目的信貸支持力度。對(duì)于符合政策條件的EOD項(xiàng)目，可以采用多種投融資方式組合的方式支持，比如專項(xiàng)債+政策性貸款“債貸結(jié)合”、政策性基礎(chǔ)設(shè)施基金+政策性貸款“投貸聯(lián)動(dòng)”，促進(jìn)多元可持續(xù)EOD投融資機(jī)制的建立。要積極探索碳排放交易收益權(quán)、林權(quán)、排污權(quán)、取水權(quán)等環(huán)境權(quán)益抵質(zhì)押融資新模式，滿足企業(yè)綠色產(chǎn)業(yè)、綠色轉(zhuǎn)型融資需求，為加快EOD模式的應(yīng)用推廣添薪蓄力。未來(lái)在政府、金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體等各方推動(dòng)之下，環(huán)境類權(quán)益交易市場(chǎng)有望形成穩(wěn)定成熟的定價(jià)機(jī)制和交易機(jī)制，這將為EOD模式下生態(tài)溢價(jià)收入提供更為清晰的測(cè)算依據(jù)，也會(huì)增強(qiáng)社會(huì)資本投資EOD模式項(xiàng)目的積極性。
（二）優(yōu)化金融服務(wù)
生態(tài)文明建設(shè)是黨中央高度關(guān)注的“國(guó)之大者”。農(nóng)發(fā)行要深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的極端重要性，對(duì)于符合融資條件的EOD項(xiàng)目給予充分支持。一是要深化政銀交流合作。通過工作座談、聯(lián)合發(fā)文、共同建庫(kù)、政策宣講等途徑，加強(qiáng)與行業(yè)主管部門的溝通聯(lián)系，建立常態(tài)化議事協(xié)商機(jī)制，深化融資共識(shí)。二是要加強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)接。對(duì)于條件成熟的EOD模式重點(diǎn)項(xiàng)目，包括生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)保金融支持儲(chǔ)備庫(kù)項(xiàng)目、各部委和人民銀行名單制管理的項(xiàng)目，要主動(dòng)對(duì)接、提早介入、全程培育，將好項(xiàng)目牢牢抓在手上。三是要推出匹配EOD項(xiàng)目特征的綠色金融產(chǎn)品，比如綠色信貸、綠色票據(jù)貼現(xiàn)、環(huán)境權(quán)益融資工具、碳金融產(chǎn)品等，根據(jù)項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)營(yíng)、還款周期制定“融資+融智”定制化金融服務(wù)方案，滿足客戶“一站式”服務(wù)需求。四是要優(yōu)化授信審批流程。對(duì)于EOD模式重點(diǎn)項(xiàng)目，要開辟綠色通道，優(yōu)化授信授權(quán)和辦貸流程，給予優(yōu)先調(diào)查審查、優(yōu)惠利率、適度容缺辦貸、延長(zhǎng)貸款期限等信貸優(yōu)惠政策，縮短貸款辦理周期，加快信貸資金投放。
（三）拓寬收益來(lái)源
EOD模式項(xiàng)目通過在片區(qū)內(nèi)打造優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境基底，導(dǎo)入關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，吸引人口集聚，實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地價(jià)值提升，這意味著土地一級(jí)開發(fā)往往是其重要收入來(lái)源。農(nóng)發(fā)行應(yīng)充分發(fā)揮政策性金融“融資融智融商”優(yōu)勢(shì)，提前介入項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)，引導(dǎo)市場(chǎng)主體根據(jù)自身實(shí)際情況，延伸土地開發(fā)鏈條，積極參與土地的二級(jí)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)開發(fā)，最大限度發(fā)揮土地資源效用，豐富項(xiàng)目收益來(lái)源。對(duì)于鄉(xiāng)村振興相關(guān)的EOD項(xiàng)目，可以采用一二三產(chǎn)業(yè)融合開發(fā)的途徑來(lái)增加收入來(lái)源，在修復(fù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)之上，聚焦特色農(nóng)產(chǎn)品培育、農(nóng)產(chǎn)品深加工和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村生態(tài)康養(yǎng)等領(lǐng)域，打造全產(chǎn)業(yè)鏈條，提高開發(fā)效能，全方位挖掘潛在收益。此外，在EOD模式項(xiàng)目開發(fā)時(shí)，要重視項(xiàng)目施工所產(chǎn)生資源的二次利用。例如，河流綜合治理項(xiàng)目產(chǎn)生的清淤砂石、礦山修復(fù)項(xiàng)目所產(chǎn)生的土石料可用于周邊的在建產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村公路，既能節(jié)省砂石、土方的處置費(fèi)用，又能獲得額外收益。
（四）加強(qiáng)市場(chǎng)化運(yùn)作
EOD模式項(xiàng)目是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，實(shí)施難度較大。要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，謹(jǐn)慎選擇項(xiàng)目開發(fā)主體。從規(guī)劃統(tǒng)籌、建設(shè)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)三個(gè)方面考慮，引入綜合開發(fā)能力強(qiáng)、專業(yè)化水平高、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)豐富的市場(chǎng)主體，讓“專業(yè)人干專業(yè)事”，充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力。涉及政府投資的項(xiàng)目，應(yīng)該嚴(yán)格按照招投標(biāo)的制度要求，通過競(jìng)爭(zhēng)性方式確定項(xiàng)目實(shí)施主體。針對(duì)在生態(tài)治理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩大領(lǐng)域均具備較強(qiáng)專業(yè)能力的企業(yè)稀缺、進(jìn)而影響EOD模式項(xiàng)目一體化實(shí)施的問題，可通過組建投資運(yùn)營(yíng)公司的方式來(lái)吸納不同領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)力量。由地方政府授權(quán)屬地國(guó)企作為實(shí)施主體，簽署授權(quán)協(xié)議，再由被授權(quán)的政府平臺(tái)公司牽頭，通過公開競(jìng)爭(zhēng)的方式分別選定在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)開發(fā)領(lǐng)域具備專業(yè)能力的社會(huì)資本，共同組建項(xiàng)目公司（SPV）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，政府則扮演項(xiàng)目“監(jiān)督人”的角色，發(fā)揮不同領(lǐng)域社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和政府的監(jiān)管引導(dǎo)作用，多方協(xié)同形成整體合力。
（五）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控
鑒于EOD項(xiàng)目普遍周期長(zhǎng)、復(fù)雜性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大，政策性銀行須夕惕若厲、未雨綢繆，始終繃緊風(fēng)險(xiǎn)防控這根弦。一是要將風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移。圍繞地方債務(wù)、財(cái)力收支、人口情況測(cè)繪“風(fēng)險(xiǎn)地圖”，注重風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)研判，強(qiáng)化行業(yè)產(chǎn)業(yè)分析，對(duì)客戶進(jìn)行穿透式分析，做好企業(yè)現(xiàn)金流壓力測(cè)試，提前制定風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急預(yù)案。二是要健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。厘清各利益主體權(quán)責(zé)，綜合考慮政府、政策性銀行、政府融資平臺(tái)、社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”和“風(fēng)險(xiǎn)收益相適應(yīng)”原則，制定風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，并將相關(guān)條款白紙黑字列入合同當(dāng)中，將風(fēng)險(xiǎn)損失控制在各方接受范圍之內(nèi)。三是要建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制。加強(qiáng)與自然資源主管部門的合作，運(yùn)用衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)航拍等技術(shù)手段對(duì)自然資源存量、開發(fā)利用、后續(xù)管理情況進(jìn)行有效追蹤，實(shí)行全流程動(dòng)態(tài)管控和信息共享，及時(shí)掌握自然資源變化情況，消除由信息不對(duì)稱帶來(lái)的自然資源交易風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品“明碼標(biāo)價(jià)、公平買賣”，為EOD模式項(xiàng)目順利實(shí)施注入“強(qiáng)心劑”。
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