「摘要」推進政策性銀行立法是健全完善現(xiàn)代金融法律體系的關鍵一環(huán)。本文在全面總結我國政策性銀行辦行規(guī)律、辦行經(jīng)驗的基礎上，運用中外銀行法律制度比較研究的方法，系統(tǒng)性地提出了政策性銀行立法應當關注的十大重點問題和具體立法建議，著力推動制定能夠體現(xiàn)中國特色、滿足改革要求的政策性銀行法。
「關鍵詞」政策性銀行法?金融制度?政策性業(yè)務?
習近平總書記指出：“金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎性制度。”政策性銀行是我國現(xiàn)代金融組織體系中的重要組成部分，但我國政策性銀行成立至今，還沒有制定專門法律對其進行規(guī)范，這與全面依法治國基本方略不適應，與政策性銀行所處地位和所發(fā)揮的作用不適應，與政策性銀行的存續(xù)發(fā)展和監(jiān)管形勢不適應。完善現(xiàn)代金融法律制度，推動政策性銀行立法勢在必行，這關系政策性銀行改革發(fā)展、穩(wěn)健運行和有效監(jiān)管。
一、推進政策性銀行立法的現(xiàn)實意義
（一）制定政策性銀行法是健全金融法律體系、推動金融法治建設的關鍵舉措。改革開放以來，我國現(xiàn)代金融業(yè)完成了從無到有、從弱到強的跨越性發(fā)展，形成了囊括銀行、保險、證券、信托、基金等多種金融業(yè)態(tài)在內的現(xiàn)代金融服務體系。與此同時，我國金融法治建設不斷深入推進，逐步建成包括《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》《信托法》《證券投資基金法》等在內日益完備的金融法律體系，近期還將進一步制定出臺《金融穩(wěn)定法》。但目前政策性銀行的設立、運行和監(jiān)管還主要依據(jù)國務院批復、實施方案和少量部門規(guī)章，缺少專門的法律法規(guī)予以規(guī)范和調整，政策性銀行立法短板始終沒有補齊，仍然面臨著立法數(shù)量少、層次低，權威性、系統(tǒng)性、針對性不夠的現(xiàn)實矛盾。健全完善中國特色社會主義金融法律體系，亟需推動制定體現(xiàn)政策性銀行特點、規(guī)律的政策性銀行法。
（二）制定政策性銀行法是明確政策性銀行定位、發(fā)揮政策性銀行作用的重要保障。作為國家金融體系的重要組成部分，政策性銀行自誕生之日起就肩負著特殊的政策使命。特別是近年來，我國政策性銀行堅持金融工作的政治性、人民性，強化“國之大者”責任擔當，適應國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，形成了獨具中國特色的政策性銀行制度。截至2022年末，三家政策性銀行資產(chǎn)總額達到33萬億元，約占全國銀行業(yè)資產(chǎn)總額的10%。從銀行業(yè)服務國家戰(zhàn)略和支持實體經(jīng)濟的實際效果看，政策性銀行職能作用日益突出，服務經(jīng)濟社會高質量發(fā)展效果明顯，集中體現(xiàn)了政策性銀行制度優(yōu)勢。制定政策性銀行法，以國家法律制度形式對政策性銀行制度進行確認、鞏固和發(fā)展，有利于進一步明確政策性銀行的法律性質和功能定位，發(fā)揮政策性銀行職能作用。
（三）制定政策性銀行法是推進政策性銀行依法治理、強化內外部約束的必然要求。銀行是經(jīng)營風險的特殊企業(yè)，其經(jīng)營行為關涉眾多利益相關者，具有非常強的敏感性、涉眾性和外溢性。銀行的這一特性客觀上要求，政策性銀行同樣要通過完善公司治理和資本約束，強化內部控制和風險管理，建立健全現(xiàn)代政策性銀行制度。法律是最基本的治理準則，法律制度規(guī)范的完備程度是決定治理能力和水平的重要因素。在銀行金融業(yè)市場化、法治化的發(fā)展環(huán)境要求下，加快制定政策性銀行法，建立健全政策性銀行經(jīng)營管理體系、監(jiān)督管理體系、政策支持體系、法律責任體系，是下一步“改革優(yōu)化政策性金融”的重要舉措，有利于在法律層面保護政策性銀行、存款人、債券投資人和其他客戶的合法權益，進一步規(guī)范政策性銀行的外部監(jiān)管和經(jīng)營管理行為。
二、政策性銀行立法需要重點解決的問題
政策性銀行立法既要對政策性銀行的經(jīng)營管理行為進行全面規(guī)范，保證經(jīng)營活動有法可依，又要厘清與商業(yè)性金融機構的區(qū)別，為外部監(jiān)管提供法律依據(jù)。具體而言，應主要解決以下十個方面的問題：
（一）設立目的和法律屬性問題。1993年12月，國務院《關于金融體制改革的決定》將政策性業(yè)務從國有商業(yè)銀行分離出來，這成為我國政策性銀行設立的基本依據(jù)。2015年4月，國務院發(fā)布關于同意政策性銀行改革實施總體方案的批復，推動政策性銀行進一步深化改革。2017年11月，原中國銀監(jiān)會發(fā)布政策性銀行監(jiān)督管理辦法，這是金融監(jiān)管部門首次針對政策性銀行制定部門規(guī)章。但這些決定、批復、規(guī)章始終未能明確政策性銀行的設立目的和法律屬性，特別是沒有在法律層面上解決政策性銀行的屬性問題。現(xiàn)有研究表明，國外政策性銀行設立基本都遵循立法先行、一行一法。設立目的方面，立法直接闡明成立政策性銀行的目的，解決政策性銀行成立的必要性問題，如規(guī)定政策性銀行應從政府和社會公共利益角度出發(fā)，按照政府意圖在特定領域開展投融資活動。法律屬性方面，立法規(guī)定政策性銀行有獨立的法律主體資格，和與商業(yè)銀行具有同樣平等的法律地位，甚至直接規(guī)定政策性銀行是公法人機構，如德國的《農(nóng)村土地抵押銀行管理法》。
（二）職能定位和業(yè)務范圍問題。政策性銀行有不同于商業(yè)性銀行的職能定位，即要在市場作用發(fā)揮不充分、商業(yè)性金融介入不足的領域，發(fā)揮政策性銀行先導、補充作用。由于我國沒有法律對政策性銀行業(yè)務范圍進行明確規(guī)定，導致隨著經(jīng)濟社會形勢變化，政策性銀行的業(yè)務邊界逐漸模糊。例如，現(xiàn)有的三家政策性銀行業(yè)務范圍雖各有側重，但實踐中又存在交叉重合，部分業(yè)務趨同、產(chǎn)品同質化嚴重。再如，政策性銀行與商業(yè)銀行之間業(yè)務存在交叉，政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務邊界難以把握，在一些領域甚至形成相互競爭的局面。此外，政策性業(yè)務范圍可能會隨著短期經(jīng)濟形勢和區(qū)域、行業(yè)發(fā)展水平的不斷變化而擴大、縮小和轉移，但目前政策性業(yè)務范圍動態(tài)調整機制還不健全。制定政策性銀行法，首先應明確各類政策性銀行各自不同的職責定位和業(yè)務范圍，確保政策性業(yè)務活動“不缺位”“不越位”“不錯位”。其次應確立政策性銀行與商業(yè)銀行錯位經(jīng)營、不主動開展競爭的原則，科學劃定政策性業(yè)務和自營性業(yè)務范圍。對于政策性銀行開展商業(yè)自營性業(yè)務的，應通過法律將其限定在一定范圍，使自營性業(yè)務規(guī)模始終保持在政策性業(yè)務規(guī)模適當?shù)谋壤齼取４送?，還要通過立法建立健全政策性銀行業(yè)務范圍動態(tài)調整機制，使政策性銀行業(yè)務范圍既明確具體、保持穩(wěn)定，又可根據(jù)國家戰(zhàn)略重點和形勢政策變化適時靈活調整。
（三）基本經(jīng)營原則問題。《商業(yè)銀行法》規(guī)定“商業(yè)銀行以安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則”。與商業(yè)銀行追求利潤最大化不同，政策性銀行不以單純追求利潤最大化為經(jīng)營目標，而是在商業(yè)性金融供給不足的地區(qū)和領域，以非盈利的政策性目標為根本宗旨，保障相關區(qū)域、領域、產(chǎn)業(yè)、服務對象等得到優(yōu)惠性資金支持。換言之，政策性銀行的經(jīng)營基本上能夠體現(xiàn)出“政策性”“公共性”“不追求盈利最大化”的特征，經(jīng)營導向上要綜合平衡服務國家戰(zhàn)略、企業(yè)社會責任和遵循銀行規(guī)律等多重關系。目前，我國公認的政策性銀行經(jīng)營基本原則是“保本微利”，即宏觀上讓利于社會，微觀上保持財務有收益、可持續(xù)。但這一原則只是在國務院設立政策性銀行的相關文件中予以確認，法律上并沒有明確的相關規(guī)定。政策性銀行立法應綜合考量政策性銀行與商業(yè)銀行在經(jīng)營理念上的差異，歸納概括其最基本的經(jīng)營原則，為政策性銀行經(jīng)營管理提供明確的方向性指導。
（四）設立和組織機構問題。銀行是特許經(jīng)營、高度管制的特殊行業(yè)，有一定的市場準入限制。無論是商業(yè)銀行還是政策性銀行，由于其對經(jīng)濟社會影響極大，關系公共利益，因此必須經(jīng)過金融監(jiān)管部門批準后才能設立和經(jīng)營，這種批準就是銀行業(yè)的特許經(jīng)營制度，具體以金融監(jiān)管部門實施行政許可、發(fā)放金融業(yè)務許可證來體現(xiàn)。一般而言，銀行業(yè)的行政許可事項包括設立條件、最低法定注冊資本數(shù)額、股東資格、董事和高管任職資格，籌建、開業(yè)申請、審批、開業(yè)登記等設立程序，以及分支機構的設立等。《商業(yè)銀行法》以專章特別規(guī)定“商業(yè)銀行的設立和組織機構”，近期金融監(jiān)管部門也啟動了政策性金融機構行政許可事項實施辦法的制定，試圖用部門規(guī)章進一步規(guī)范政策性金融機構行政許可事項。在法律層面上，政策性銀行立法也有必要一并解決政策性銀行設立和組織機構的行政許可問題，為金融監(jiān)管部門實施政策性銀行行政許可提供上位法依據(jù)。
（五）籌集資金方式單一問題。獲得充足資金并控制資金成本，是政策性銀行面臨的一大挑戰(zhàn)。我國政策性銀行主要是以國家信用為依托，通過發(fā)行政策性金融債券募集經(jīng)營資金。除此之外，財政注資、央行再貸款、企事業(yè)單位存款等成為政策性信貸資金來源的重要補充。這一融資結構的問題在于，由于政策性資金投向具有周期長、風險高、利率低等特點，而市場化債券融資成本相對較高、期限較短，可能會出現(xiàn)利率倒掛、期限錯配等現(xiàn)象；財政注資、央行再貸款等政府資金支持往往受一定時期內財政政策和貨幣政策的影響較大；企事業(yè)單位客戶存款資金成本低，但往往需要廣泛設置機構才能獲得，運營成本較高。因此，解決政策性銀行籌資方式單一，保證資金供應的低成本性和穩(wěn)定性，應當成為政策性銀行立法關注的重要內容。政策性銀行法可從法律層面上明確，政策性銀行發(fā)行政策性金融債券依托的是國家信用，從而降低市場化融資成本、優(yōu)化債券期限結構，保護債券投資人利益。此外，立法上還可通過引入社保基金等專項基金，規(guī)定財政性資金有比例歸集，國家財政提供穩(wěn)定的資本金補充，明確央行再貸款的支持政策，保護企事業(yè)單位存款人利益等，進一步提升政策性銀行資金籌集能力，確立政策性銀行多元化、可持續(xù)、可循環(huán)的籌資渠道。
（六）信貸和其他業(yè)務的基本規(guī)則問題。銀行作為高負債經(jīng)營的金融機構，天然存在高風險的特征，無論是商業(yè)銀行還是政策性銀行的經(jīng)營管理都奉行審慎性原則?！渡虡I(yè)銀行法》專章規(guī)定了“貸款和其他業(yè)務的基本規(guī)則”，如審貸分離、分級審批制度、對同一借款人貸款限制、關系人貸款限制、抵押物處分期限限制、分業(yè)經(jīng)營限制等。實質上，政策性銀行雖然開辦的是政策性業(yè)務，但面臨的信用風險、市場風險、合規(guī)風險等，卻與商業(yè)銀行風險表現(xiàn)形態(tài)并無明顯不同。因此，政策性銀行在承擔特殊政策使命的同時，也遵循著銀行經(jīng)營的一般規(guī)律，即在資金籌措和運用等方面，需要通過強化外部監(jiān)管和內部流程約束，提高運營效率和經(jīng)營績效，防范經(jīng)營風險。由于政策性銀行運用信貸方式履行政策性職能，與商業(yè)銀行在業(yè)務經(jīng)營方面存在一定共性，政策性銀行法可借鑒《商業(yè)銀行法》的做法，通過立法明確政策性銀行貸款和其他業(yè)務的基本規(guī)則。
（七）風險補償機制不健全問題。政策性銀行業(yè)務一般是國家指令性或指導性業(yè)務，支持的是關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，相關業(yè)務信用風險系數(shù)相對較高，國家使用政策性金融工具的同時，也應建立相應的風險補償機制。目前，政策性銀行風險補償機制不健全主要體現(xiàn)在，沒有以正式法律法規(guī)的形式明確政策性貸款發(fā)生損失時以何種方式彌補。在現(xiàn)有風險補償制度中，部分政策性業(yè)務有風險補償安排，如農(nóng)發(fā)行的政策性糧油收儲貸款業(yè)務，但大部分政策性業(yè)務沒有相應的風險補償機制，或風險補償未能全覆蓋。政策性銀行立法應明確建立一套既符合市場規(guī)律，又適應政策性業(yè)務風險特征的風險補償機制，特別是對風險相對較大的政策性業(yè)務，應形成以國家信用為保證、以政府財政為依托、政策性貸款保險及擔保制度共同支撐的風險補償機制。
（八）資本動態(tài)補充長效機制問題。資本充足率是保證銀行正常經(jīng)營所必需的資本比率，也是監(jiān)管部門監(jiān)測銀行風險承受能力的重要指標。原中國銀保監(jiān)會制定的政策性銀行監(jiān)督管理辦法，明確了政策性銀行應當建立以資本充足率為核心的資本約束機制。近些年，政策性銀行貸款規(guī)模持續(xù)擴大，但資本充足率卻未相應增長。資本充足率的不足，不但影響政策性銀行的市場信用評級和債券發(fā)行成本，還可能導致監(jiān)管部門的監(jiān)管處罰，更重要的是一定程度上影響了政策性銀行的資本實力、抗風險能力和可持續(xù)發(fā)展能力。建議進一步考慮銀行業(yè)運行一般規(guī)律和監(jiān)管部門資本管理要求，建立政策性銀行規(guī)范、穩(wěn)定的動態(tài)資本金補充長效機制，如建立以經(jīng)營利潤和稅收返還轉增注冊資本為主，以財政追加注資、發(fā)行資本補充工具為輔的資本金補充制度。
（九）差異化監(jiān)管問題。由于政策性銀行所處的特殊地位，決定了對政策性銀行的監(jiān)管必須是根據(jù)政策性銀行特點實施的差異化監(jiān)管。而目前對政策性銀行的監(jiān)管等基本同于對商業(yè)銀行的監(jiān)管，主要適用人民銀行、原中國銀保監(jiān)會制定的銀行業(yè)監(jiān)管文件，如《商業(yè)銀行市場風險管理指引》《商業(yè)銀行內部控制指引》等均規(guī)定政策性銀行要參照執(zhí)行，而這些規(guī)定鮮有是針對政策性銀行專門作出的。即使是已經(jīng)出臺的政策性銀行監(jiān)督管理辦法，與《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的監(jiān)管規(guī)定比較，還屬于具體操作層面的監(jiān)管制度。建議通過立法明確政策性銀行的監(jiān)管主體、監(jiān)管內容、監(jiān)管措施等，建立區(qū)別于商業(yè)銀行監(jiān)管的政策性銀行監(jiān)管體系，使對政策性銀行的監(jiān)管適度、有效。同時，還應進一步完善政策性銀行自律性檢查監(jiān)督制度，明確人民銀行、金融監(jiān)管、審計署等監(jiān)管主體實施差異化監(jiān)管檢查的法律依據(jù)，以及解決多個監(jiān)管部門之間協(xié)調、協(xié)同監(jiān)管問題。
（十）重大金融風險處置問題。我國《商業(yè)銀行法》用專章規(guī)定了商業(yè)銀行發(fā)生重大信用風險、經(jīng)營許可證吊銷、組織機構調整和破產(chǎn)清算時的“接管和終止”問題。由于與商業(yè)銀行面臨著相近的風險，政策性銀行理論上同樣存在發(fā)生重大信用風險、破產(chǎn)清算的可能。此外，政策性銀行作為具有特殊目的的準公法人機構，如因設立目的實現(xiàn)或出現(xiàn)國務院決定合并、分立、撤銷等情況，也需要有相關法律對上述情況導致的“接管和終止”問題作出規(guī)定。因此，政策性銀行立法需要研究解決政策性銀行出現(xiàn)何種狀況時達到被接管的條件，以及接管機構、接管實施程序、接管終止等，并在此基礎上進一步規(guī)定政策性銀行因資不抵債或行政命令需要終止時的終止實施程序，這方面相關問題的解決辦法可以參照《商業(yè)銀行法》《保險法》的類似規(guī)定。
三、推進政策性銀行立法的工作建議
（一）始終堅持黨對政策性銀行立法工作的領導。推進政策性銀行立法，離不開黨的領導。黨的十八大以來，習近平總書記多次就加強金融領域法治建設作出專門指示批示，新一輪黨和國家機構改革也將通過組建中央金融委員會和國家金融監(jiān)督管理總局，進一步加強機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管。制定政策性銀行法，要全面落實國家金融改革特別是政策性金融改革最新部署，貫徹落實中央關于金融工作的大政方針和決策部署，把黨的領導制度優(yōu)勢轉化為政策性銀行法治效能。建議由相關國家部委牽頭、政策性銀行參與，聯(lián)合開展政策性銀行立法項目調研，推動將政策性銀行立法列入全國人大常委會或國務院立法規(guī)劃，啟動立法程序。
（二）全面總結我國政策性銀行實踐成功經(jīng)驗。30年來，政策性銀行與國家金融改革同頻共振，在探索中前進，在改革中發(fā)展，圍繞支持國家戰(zhàn)略和服務經(jīng)濟社會發(fā)展，不斷探索辦行規(guī)律，積極開展有益實踐，成功走出一條中國特色政策性銀行發(fā)展之路。推動政策性銀行立法，既是通過建章立制進一步規(guī)范政策性銀行改革發(fā)展的過程，也是對我國政策性銀行所集中體現(xiàn)的金融制度優(yōu)勢進行全面總結的過程。立法過程中，要重視對政策性銀行歷史沿革、實踐成就和成功經(jīng)驗的全面總結，進一步深化對政策性銀行辦行規(guī)律的認識，增強政策性金融制度自信，并最終用法律條文的形式予以確認。
（三）深入研究國外政策性銀行立法相關情況。從19世紀30年代德國成立威斯特伐利亞省助銀行以來，世界政策性金融誕生已有近兩百年的歷史，世界上許多國家都曾先后建立了各種類型的政策性金融機構，走出了各具特色的政策性金融發(fā)展道路，積累了豐富多彩的實踐經(jīng)驗。除了遵循公司法、銀行法等基本法律外，對政策性銀行進行專門立法是設立政策性銀行國家的普遍做法，如日本《株式會社日本政策性金融公庫法》、印度《國家農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展銀行法》等。我國政策性銀行法要既立足國情又要放眼世界，既堅持中國特色又借鑒國際經(jīng)驗，既堅持制度自信又注重博采眾長，從治理結構、運行機制、業(yè)務范圍、資金來源等多個維度，加強對世界各國政策性金融演變發(fā)展和建章立制經(jīng)驗教訓的梳理歸納、研究分析，為我國政策性銀行立法提供參考方向。
